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借鉴先进经验 探索全面实施预算绩效管理

2019-08-12    

  为学习和借鉴预算绩效管理工作的先进经验,推进全面实施预算绩效管理工作落到实处,深圳市罗湖区财政局于5月上旬赴无锡、上海、北京等三地学习调研预算绩效管理工作。

  党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”重要部署。2018年9月,中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号),将预算绩效管理提高到前所未有的政治高度。

  2019年,罗湖区将“全面实施预算绩效管理改革”列为重点改革项目。为推动全面实施预算绩效管理改革工作顺利实施、取得实效,罗湖区财政局在全国范围内选取预算绩效管理工作起步较早并已取得良好成效的无锡市、上海市和北京市三地进行学习调研,旨在对预算绩效管理制度、业务流程等各方面进行学习借鉴,研究探索本区全面实施预算绩效管理的路径。

  1.市委市政府高度重视。无锡市委市政府高度重视绩效管理工作,成立无锡市绩效管理工作领导小组,由市长任组长,办公室设在财政局,各业务主管部门为成员单位,负责对分管专项资金实施绩效评价。

  2.将绩效论证作为预算编制最重要的环节。无锡市将绩效关口前移,做实预算前评价。坚持“先预事后预算”,各预算单位做好项目可行性研究等前期准备工作,结合绩效评价、审计监督结果,提前谋划事权、申报项目。坚持“先分类后论证”,开奖公告,按照专项资金性质、金额大小、执行期限等因素,将专项资金划分为ABC三种类型,分别由财政绩效处和业务处室组织重点论证、简化论证和内部论证。坚持“先论证后入库”,所有专项资金都实施项目库管理,年度预算项目经绩效论证通过后才能进入项目备选库,未入库的项目不得安排预算。

  3.运用信息系统将绩效与预算管理深度融合。无锡积极运用信息化手段,将绩效管理要求融入项目库和指标系统,建设“无锡市财政一体化系统”,将绩效管理与预算管理的重要环节“三结合”,即:事前,将填报绩效目标与预算编制相结合,绩效目标作为申报项目的前置流程,绩效论证作为项目入库的必要条件;事中,将绩效监控与预算执行相结合,监控绩效目标的实现程度,并对重大或跨年项目进行重点绩效跟踪;事后,将绩效评价结果与下年度预算安排相结合。

  4.搭建社会力量参与预算绩效管理的平台。一是将老百姓满意度引入相关资金的绩效评价指标,并占据较大比重。二是规范第三方机构服务行为,提高绩效评价工作质量。出台《无锡市财政局委托第三方机构参与财政绩效评价工作规程》,从接受委托、方案设计、实施评价、撰写报告、征求意见及定稿、档案管理、考评和监管等七个环节进行指导和规范。

  1.顶层制度设计到位,党委、人大、政府“三个层面”协同推进。一是区委全委会决议将预算绩效改革提到政治高度。2008年以来,区委全委会共表决通过了16项重点财政改革事项,紧紧围绕预算绩效改革,涵盖了以结果为导向的的部门预算改革、预算信息公开、预算审查监督、绩效评价等事项。二是人大监督为预算绩效改革提供保障。区人大常委会制定了《预算初审听证规则》《预算绩效管理监督办法》等制度和办法,建立“预算监督系统”,深度参与预算绩效管理工作。三是将预算绩效管理纳入行政效能考核。落实单位主体责任,提高单位履职尽责的积极性,助推预算绩效改革提质增效。闵行区绩效管理已形成党委决策、政府落实、人大政协监督、审计监察、行政效能考核办、发改委、政研室等部门的联动机制。

  2.建立健全预算绩效管理内部协作机制。区财政局成立预算绩效管理工作领导小组,合理设置预算绩效管理机构、明确财政部门相关业务科室责任分工。

  财政专项资金评审中心:制定相关政策、制度、办法等;协同推进包括全过程预算绩效管理工作;负责建立、管理和监督绩效评价中介机构库和专家库及其评价质量;指导和考核区级预算单位预算绩效管理工作。

  预算科:负责将预算绩效管理纳入部门预算编制工作要求;结合年度专项资金重点评审项目,会同评审中心下达年度绩效目标重点评审计划;配合支出科室做好绩效管理中涉及预算调整和年度预算安排的相关事项;参与工作考核。

  支出科室:督促预算单位开展预算绩效管理工作,督促单位加强绩效目标管理,了解和反映单位在绩效跟踪、绩效评价计划、工作开展情况以及发现的主要问题,督促单位实施评价结果应用;审核绩效目标并提出审核意见;参与工作考核。

  3.“三个维度”建立预算绩效“闵行模式”。一是预算立项前评价与部门预算编制同步。区财政在部门自评的基础上,选择项目开展重点评价,组织专家、人大、政协等部门召开项目评审会,对项目进行评审并提出预算调整建议。区人大选取财政重点评价的项目组织人大代表、政协委员、社会公众代表等专家召开预算听证会,优化部门预算支出结构。二是事中跟踪评价与部门预算执行同步。通过主管部门重点跟踪和建议跟踪双管齐下的方式,对照项目绩效目标,考查执行情况,纠偏并完善计划及目标。三是事后评价结果与绩效问责相挂钩。由第三方机构进行独立评价,建立评价结果反馈与整改制度。评价结果与部门行政效能挂钩,实行绩效问责制。同时将评价结果在区政府、部门网站及相关媒体进行公开,接受公众监督。

  4.规范第三方管理,提高绩效评价工作质量。一是实施第三方评价机构考核管理。第三方机构经公开招标择优录取。采用专家组、项目单位、财政部门组成的三方考核机制,将评价工作质量与服务费直接挂钩,实行综合评价定级、优胜劣汰。二是加强评审专家组成员管理。专家组成员从市、区财政专家库中选取,每组专家构成至少包括:1名行业专家、1名财政/财务管理专家、1名高校学者,对评价主体或第三方机构所制定的评价方案和评价报告进行评审和纠偏,对评价工作进行事前、事中把控,提高绩效评价工作的质量和实施效果。

  1.重点推进事前绩效评估工作,逐年扩大评估规模。2019年财政预算事前绩效评估工作共涉及50个预算项目。其中:建议予以支持的项目有25个,建议部分支持的项目有11个,建议调整完善后予以支持的5个,建议不予支持的项目有9个。事前绩效评估总规模逐年递增,评估结果将直接作为安排2019年部门预算的决策依据。

  2.多方面探索创新绩效评价结果运用方式。一是实行绩效评价降级机制。根据区长办公会议指示精神,自2016年起,区财政启用绩效评价降级机制。在绩效评价过程中如发现存在未按要求进行政府采购、未按要求进行财政投资评审、项目支出进度未达到70%这三种情况之一的,其评价结果在相应的考核基础上降低一个级别。二是探索量化结果应用,落实结果反馈与问责。绩效评价方面,项目评价得分为“60分(含)-75分”的,项目预算在上年预算数的基础上扣减5%;得分为“60分(不含)”以下的,项目预算在上年预算数的基础上扣减10%。事前绩效评估方面,对于评估结果为“部分予以支持”的,按照绩效评估报告中可支持的部分予以安排;结果为“不予支持”的,不予安排预算。同时,将评价结果报区人大、区政协、区政府,并在区政府平台上公布结果,要求各相关单位限期完成整改。

  3.完善对中介机构的管理,提高绩效评价工作质量。一是严格执行“专家聘用条件”。规定中介机构聘请的专家必须具有副高以上职称且专家组长必须从市财政局专家库中选取,对专家业务水平和能力进行备案管理,将不负责任的专家列入黑名单。二是制定“通州区绩效考评工作对中介机构的十条要求”。对参与考评的中介机构从人员配备到具体工作方式和工作质量都做出了详细的要求,保障绩效评价工作的质量。三是研究制定针对受托中介机构的绩效评价工作质量考核指标体系。对中介机构的能力水平进行细化和量化,在当年工作结束后由各专管员集中进行打分排名,考核结果采用末位淘汰制。

  4.编制预算绩效管理工作手册,规范各环节预算绩效管理工作。汇编整理10篇绩效管理政策文件,撰写和梳理3类工作指南、9类操作规范和42个事前评估、绩效跟踪、绩效评价项目支出和部门整体支出工作模板及样表,形成《通州区财政支出预算绩效管理工作手册》,指导各预算部门、项目单位和第三方中介机构更加规范化、标准化、专业化地开展工作。

  各预算单位不同程度存在“三不问题”,一是预算绩效理念和意识普遍不强;二是对财政预算资金投入、产出分析不够;三是资金使用效益不理想。从区里开展的绩效评价情况来看,一些部门在申请和使用财政资金的过程中缺乏责任意识,事前缺乏充分的论证,事中缺乏跟踪监管,事后不问花钱效果,“重分配、轻管理,重支出、轻绩效”的现象普遍。

  区级层面,财政部门单兵突进。目前,预算绩效管理工作开展以财政部门为主,未能充分调动各预算单位的积极性,也未能有效建立多部门联动机制。单位层面,预算单位内部协作不够。预算绩效管理已纳入区政府绩效考核体系,但预算单位将绩效管理工作看作是完成财政布置的任务,压给财务人员完成,业务科室缺乏内在动力和配合积极性。

  一是绩效与预算管理融合不够。目前在具实际工作中,绩效管理还不能有效服务与支撑预算管理,预算管理也未能有效融合绩效理念。二是绩效激励约束机制有待强化。绩效信息公开力度不够,评价结果与预算安排和政策调整的约束力有待增强,绩效问责机制尚未建立,导致绩效管理的作用发挥有限。

  目前,我区已建立了预算绩效管理制度,但绩效指标体系和标准体系、各业务流程规范和操作细则、第三方机构参与预算绩效管理办法等配套制度尚未建立,业务规范性程度不够,一定程度影响了绩效评价工作的开展和绩效评价结果的质量。

  一是缺乏绩效专业人员。目前预算单位基本都是报账员兼职从事预算绩效管理工作,报账员难以全面掌握整个单位的业务,没有能力去评价资金的产出和效益。二是第三方机构力量不足。预算绩效管理经验丰富的第三方机构数量不多,缺乏绩效理念和实务经验,工作质量参差不齐,评价结果缺乏公信力和权威性。三是专家资源匮乏。全市研究预算绩效管理且实务经验丰富的专家、学者较少。如从北京、上海等专家资源丰富的地区引进,存在成本高、“水土不服”等问题。

  目前国内预算绩效管理工作成效突出的地区,从政府决策者到部门领导,都牢固树立了“花钱必问效、无效必问责”的理念和意识,领导层面高度重视,强化组织领导和顶层设计,是预算绩效管理工作推进的重要保障。

  政府层面,预算绩效管理不是财政部门一家的事情,单位层面,预算绩效管理不是财务部门自己的事情。必须充分调动各部门的积极性,提高相关部门的参与激情,建立联动机制,借助人大监督、政府绩效考核的力量,共同推进绩效管理工作。

  预算绩效管理是预算管理的重要组成部分,并服务于预算管理。绩效理念要融入预算管理,绩效管理要贯穿于预算管理的全过程,并与预算管理深度融合,不能将两者割裂开来。

  区级层面,预算绩效管理工作刚刚起步,基础较为薄弱,不能完全生搬硬套先进地区的工作经验,要因地制宜进行统筹规划,探索实施改革工作路径,夯实制度基础和业务基础,逐步完善各方面配套条件,培养财政部门的专业团队和本地的第三方机构、专家资源,为预算绩效管理提质增效提供保障。

  围绕预算管理的主要内容和环节,完善各业务环节的管理流程,制定实操性较强的业务实施细则,建立预算绩效指标体系和标准体系,同时做好宣传、解释、培训和指导工作,推动预算绩效管理工作规范化发展。

  1.将绩效目标设置作为预算安排的前置条件。加强绩效目标管理和审核,将绩效目标设置作为预算安排的前置条件。加强对各预算单位的培训指导,提高业务人员分析、提取、细化、量化绩效指标的能力,提高绩效目标编报质量。

  2.开展事前绩效评估工作。对新增项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性等,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估,审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

  3.做好绩效运行监控。对绩效运行监控中发现的问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现。对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款,督促及时整改落实。

  4.开展绩效评价工作。自评和外部评价相结合,组织各预算单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评,提高自评报告质量及相关问题建议的针对性,对重大政策、项目等开展重点支出绩效评价。

  5.加强评价结果应用。将绩效评价结果作为年度预算调整、专项资金分配和以后年度预算安排的重要依据,优先考虑或重点支持绩效评价结果较好的项目,减少绩效评价结果差的项目资金安排,优化财政资金配置。

  一是将对各单位一把手开展专题培训,强调各单位的预算绩效主体责任,一把手要高度重视,亲自把关。要加强单位内部统筹协作,针对当前的突出问题和明显短板,拿出过硬而管用的措施,将预算绩效管理工作作为一项经常性工作抓好落实。二是运用多种形式积极宣传推广绩效管理工作,强化各部门的预算绩效管理理念,促使预算单位树立绩效观念,明确认识到“谁支出谁负责”的原则,把工作重心放在项目的运作和管理上,提高管理水平和资金效益。三是加强学习预算绩效管理政策及理论知识,并结合实际应用于工作实务上来,进一步提高财政部门的业务能力。加强市区联动,主动与市财政局、兄弟区交流学习,共同探索提高工作实效的路径,形成全市工作合力。

  一是培养财政专业团队。加强业务学习和培训,结合实务工作,着力提高区财政部门的业务能力和实务水平,打造财政专业团队。二是规范第三方机构管理。充分利用市财政局已招标确定的20家第三方机构,加强对第三方机构的管理和评价考核,明确工作任务和质量要求,对第三方工作质量进行把关和审核。三是借助专家力量。加强与其他主管部门专家资源的互通共享,广泛吸收政府部门、企业、高校等各界专家学者参与我区绩效管理工作,充分发挥各类专业人才的专业作用,提高绩效管理工作的客观性和权威性。